Этничность и местное самоуправление

Взаимодействие понятий “этничность” и “местное самоуправление” может воплощаться в парадигме двух образований в территориальном и экстерриториальном. Данные категории достаточно широко распространены в различных государствах с полиэтничным населением и призваны, взамодополняя друг друга, предоставлять возможность этносам осуществлять свое право на самоопределение (внутреннее или внешнее).
Вместе с тем, местное самоуправление, выраженное в форме национальной автономии, часто носит характер реализации права на самоопределение лишь одного народа. Это, во-первых, ущемляет права и свободы других народов, проживающих в данном территориальном образовании и, во-вторых, представляет собой потенциальную возможность для проведения дискриминационной политики (прямой или косвенной) по отношению к “нетитульному” населению, вытеснению его из наиболее престижных ниш государственного управления и социально-экономических сфер, способствует созданию благоприятных условий для получения руководящих должностей лицами “титульной” национальности.
Чаще всего национально-территориальное местное самоуправление используется для представителей коренных (малочисленных) народов и народов, ведущих племенной или полуплеменной образ жизни. Интересно, что иногда представители этнонациональной интеллигенции в Российской Федерации, аргументируя право своего этноса на государствообразующий статус, применяют к своему народу понятие “коренной”. Однако международные правовые документы довольно четко определяют термин “коренные народы”, используя его в тесной связи с термином “народы, ведущие племенной образ жизни”: “… они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, во времена ее завоевания или колонизации или установления существующих государственных границ, и, которые, независимо от своего правового статуса, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты”. В то же время, народы, ведущие племенной образ жизни, отличаются от других этносов тем, что их жизнь и развитие “…регулируется полностью или частично их собственными обычаями или традициями, или социальным законодательством”.
Национально-территориальное местное самоуправление является коллективным правом одного народа на владение определенной территорией, со всеми вытекающими отсюда льготами и преференциями. В качестве альтернативы австрийские социал-демократы на рубеже XIX-XX вв. разработали концепцию национально-культурной (экстерриториальной) автономии, фактически исключающую национально-территориальный принцип государственной структуры, делающую основной акцент на индивидуальное право человека (в данном случае представителя определенного этноса) добровольно принимать или не принимать участие в жизни своего народа.
Культурно-национальная автономия, в первую очередь, создавалась для решения культурных, языковых и образовательных проблем народов, проживавших в Австрийской империи. Ее создатели не затрагивали другие этнополитические вопросы, например, территориальный. Считалось, что данный тип автономии создается в качестве альтернативы национально-территориальным образованиям.
В отличие от классической концепции, законодательство Российской Федерации о национально-культурной автономии (НКА) предусматривает сосуществование двух принципов: территориального и экстерриториального. Причем, последний в основном применяется для этносов, проживающих дисперсно и имеющих свои национально-территориальные образования, в составе России или за ее пределами, и формально относящихся к национальным меньшинствам (хотя данное состояние не отрегулировано законодательно в нашей стране, несмотря на то, что Российская Федерация законом № 84-ФЗ от 18 июня 1998 года ратифицировала Рамочную Конвенцию ЕС о защите национальных меньшинств).
В данной статье делается попытка с учетом мирового опыта проанализировать сложившуюся в Российской Федерации ситуацию, связанную с развитием местного самоуправления во взаимосвязи с этническим фактором. Нами сознательно разводятся две формы самоуправления — территориального и экстерриториального.
Международные правовые нормы и опыт зарубежных стран
Как известно, в Европейской хартии под местным самоуправлением понимается “право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках законов, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного самоуправления”. В данном документе нет специального пункта или статьи, оговоривающих особый статус национальных органов местного самоуправления. Наоборот, в ней заложен принцип равноправия, распространяющийся “на все существующие на территории Сторон категории органов местного самоуправления”.
Взаимосвязь этносов и местного самоуправления в международных правовых документах применяется к национальным меньшинствам, коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни. В первую очередь этими вопросами активно занимаются европейские органы. Так, в Заключительном акте Совещания в Хельсинки подчеркивалось: “Государства — участники, признавая вклад, который национальные меньшинства или региональные культуры могут вносить в сотрудничество между ними в различных областях культуры, намерены в случае, когда на их территории имеются такие меньшинства или культуры, способствовать этому вкладу с учетом законных интересов их членов”. При этом, в документах декларируется необходимость обеспечения равного статуса как лиц, относящихся к национальным меньшинствам, так и всех граждан вообще.
Граждане, причисляющие себя к национальным меньшинствам (а это индивидуальное право каждого человека), могут также “создавать и поддерживать организации или ассоциации в пределах своей страны”. В основном эти структуры создаются для поддержания культуры, возможности исповедовать свою религию, отправлять религиозные обряды, а также развивать свой язык “свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме”. Все вышеперечисленные права, как правило, можно осуществлять на экстерриториальном уровне, поэтому международное право не предусматривает поддержку и защиту идей, выдвигаемых некоторыми представителями национальных меньшинств, направленных на создание новых национально-территориальных образований. Кроме того, в ряде “мягких” (рекомендательных) документах проводится мысль о том, что “осуществление /…/ прав (национальных меньшинств — Д.Г.) должно происходить с соблюдением законных прав сообщества в целом, и не должно допускать какого-либо посягательства на территориальную целостность и политическое единство государства”. Тем самым в правовых актах международного уровня не допускается этническая сецессия на современном (постколонизационном) этапе, запрещаются действия национальных меньшинств, затрагивающие права и свободы других граждан государства, в котором эти меньшинства проживают.
Международные документы, посвященные коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, в отличие от правовых актов, затрагивающих проблемы национальных меньшинств, отмечают, что эти народы “имеют право решать вопрос о выборе собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие…”. Данным группам населения предоставляется право “собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают”.
Таким образом, международные документы, рассматривающие этнические вопросы, в основном, касаются проблем “национальных меньшинств” и “коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни”. При этом, если для принадлежности к первой категории необходимо индивидуальное согласие человека, то во втором случае данное положение не оговаривается, а коренные народы рассматриваются как сообщества, обладающие групповыми правами, в том числе правом на владение собственной территорией, что, следовательно, подразумевает возможность создания особых органов, осуществляющих “местное национально-территориальное самоуправление” (МНТС). С другой стороны, лица, относящиеся к национальным меньшинствам такими правами не обладают и для их жизнедеятельности предпочтительной можно считать национально-культурную автономию, хотя напрямую об этом в международных документах не говорится.
Многие коренные общины после процесса деколонизации, развернувшегося во второй половине XX века и приведшего к образованию независимых государств, де-факто оставили свои собственные институты автономного правления, которые, по крайней мере частично, были поддержаны историческими традициями социального и политического характера. Эти системы включают нормы обычного права или законодательство, где закрепляются многовековые механизмы традиционного общества. В целом, автономное управление для коренных народов состоит из возможности собственного контроля за развитием своей особенной культуры, включая традиционное пользование землей и ресурсами. Коренные гаитяне, например, Мишель Дадли (Michael Dudley) и Кеони Агард (Keoni Agard) выдвинули требование “государственности” и “суверенитета”, являющегося формой автономного политического статуса для коренных гаитян, как гарантированных мер для сохранения образования на гаитянском языке, для возвращения коренным гаитянам “духовного богатства и связи с природной средой”. Иными словами, по их мнению, для естественной эволюции гаитянской культуры было необходимо избегать активного внешнего влияния, имеющего “опустошительный” эффект.
Этническое местное самоуправление народов может приобретать различные формы и преследовать различные задачи. Так, в Кот-д’Ивуар (Тропическая Африка) — стране, до 1985 года известной как Республика Берег Слоновой Кости, имеются так называемые “этнические ассоциации”. Они возникли в колониальный период, преимущественно в городах, с целью оказания помощи людям, прибывающим из сельской местности, и имели определенное этническое происхождение. Кроме помощи в адаптации вновь прибывшим в город, этнические ассоциации объединяют горожан по принципу землячества, что позволяет сохранять и поддерживать традиционные верования и обычаи. Однако существуют некоторые различия данных структур. Например, в г. Абиджане этнические ассоциации складывались как общегородские организации, в связи с дисперсным расселением народов в городе (это нехарактерно для других городов Западной Африки, где представители определенного этноса селятся компактно в том или ином квартале).
Помимо всего прочего, в колониальный период этнические ассоциации исполняли и политические функции, приобретя антиколонизаторское националистическое наполнение. Затем они вошли в состав Демократической партии Кот-д’Ивуар практически в неизменном виде в качестве нижнего партийного звена. Тем самым обеспечивалась связь между правящей (и единственной в стране) партией и населением.
Интересным является опыт США в области решения “индейского вопроса”. Как известно, индейцы имеют статус коренного населения Америки и в течение более чем двух веков подвергались активному истреблению и ассимиляции. Однако в 1924 году коренное население США получило статус полноправных граждан. При этом они имеют право проживать в особых местах — резервациях, получивших особый статус и, следовательно, целый ряд льгот, главная из которых — это недопустимость налогообложения их земель и недвижимого имущества.
В резервациях существует также особая форма индейского самоуправления (община), осуществляемая через советы общин. На начало 1990-х годов в США было 493 зарегистрированных общин (267 федеральных и 27 штатных). В компетенцию этих структур входят: “осуществление контактов с федеральными или штатными органами власти, вопросы налогообложения своих членов, отправление частичного правосудия, разработка стратегии собственного развития, использование так называемых общих фондов племени”.
В Соединенных Штатах Америки — стране мигрантов, существует множество проблем, связанных с регулированием отношений иноэтничного населения, особенно прибывающих с Востока. Начиная со второй половины прошлого века в страну большими группами стали прибывать китайцы. Они селились компактно в особых кварталах — “чайнатаунах”, которые располагались в крупных городах. В 1854 году китайцы, проживающие в Калифорнии, объединились в Союз шести компаний (районов). Основная цель организации — защита китайцев от дискриминации белого населения и этническая взаимопомощь. Затем, возникла Китайская ассоциация, принявшая на себя функции объединения китайцев США и оказания им помощи. Кроме того, в XIX веке появились так называемые “тайные братства и союзы” — засекреченные мистические организации, контролирующие экономическую жизнь американских китайцев. В начале XX века тайные братства утратили свое доминирующее влияние, переключившись на контрабандный бизнес.
Важную роль в социальной организации китайцев США играют кланы, сформированные по фамильному принципу, а также братства, объединяющие переселенцев из того или другого района Китая (своеобразные землячества). Со временем данные органы этнического самоуправления трансформируются в союзы, видоизмененные на американский манер: клуб китайцев-католиков в Гонолулу (религиозный союз), Ассоциация китайцев штата Арканзас (региональный союз) и т.д. Основная цель китайских этнических союзов все та же: сплочение китайцев США, повышение их этнического самосознания, материальная помощь малоимущим, престарелым и студентам — представителям данного народа.
В самом Китае, кроме собственно китайцев, проживает около 55 национальных меньшинств, что составляет 6,7% от общего населения страны. Они проживают в автономных районах, занимающих более 60% всей площади КНР. Национальные меньшинства Китая находятся на разных этапах общественного развития. Например, для орочонов, жителей северо-востока страны, охота является основным видом хозяйственной деятельности.
Национальные процессы в КНР регулируются законом “О национальной районной автономии”. Согласно этому правовому акту, национальная районная автономия создается в местах компактного проживания национальных меньшинств, где, одновременно с ее созданием формируются органы местного самоуправления. Все это осуществляется под жестким государственным контролем.
Районные национальные автономии делятся на: автономные районы, автономные округа и автономные уезды (Ст. 2), которые образуют органы самоуправления, являющиеся органами государственной власти и строящие свою работу согласно принципу демократического централизма (Ст. 3). Органы самоуправления состоят из собраний народных представителей и народных правительств автономных районов, округов и уездов. При этом, народные правительства “несут ответственность перед собраниями народных представителей данной ступени и перед вышестоящими государственными административными органами и им подотчетны” (Ст. 15).
В законе декларируется принцип “справедливого” представительства, различных национальностей, проживающих в конкретной автономии. В то же время, “председатели или заместители председателей постоянных комитетов собраний народных представителей районов национальной автономии должны принадлежать к национальностям, осуществляющим районную автономию” (Ст. 16), так же как и председатели автономных районов, начальники автономных округов, начальники автономных уездов (Ст. 17).
Органам самоуправления в районах национальной автономии разрешается: пользоваться языком (языками) данной местности; осуществлять мероприятия по подготовке кадров из числа национальных меньшинств; при приеме на работу отдавать предпочтения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам; с разрешения Государственного Совета формировать войска общественной безопасности для охраны общественного порядка; на основе государственного плана осуществлять самостоятельную экономическую политику, определять право собственности и право пользования пастбищами и лесами; самостоятельно проводить капитальное строительство, управлять предприятиями и учреждениями; развертывать внешнеторговую и внешнеэкономическую деятельность, открывая (с разрешения Государственного Совета) порты для внешней торговли; самостоятельно распоряжаться местными финансовыми средствами; принимать решения, касающиеся планов образования, “способов организации различных учебных заведений, систем образования, форм обучения, содержания учебных курсов, языка, на котором ведется преподавание, и набора учащихся”; развивать национальную культуру, литературу, искусство, журналистику, издательское дело, кино, телевидение; самостоятельно решать вопросы, связанные со здравоохранением; развивать физическую культуру и спорт; регулировать миграционные и демографические процессы (Ст. 19-45).
В Европе местное самоуправление также применяется к национальным меньшинствам. Так, в Италии, являющейся фактически моноэтничным государством, все же существует необходимость регулирования отношений в приграничных районах — местах компактного проживания представителей франкоязычных (область Валле д’Аоста), славяноязычных (область Фриули-Венеция Джулия) и немецкоязычных (область Трентино-Альто Адидже) народов.
Вопросы, связанные с проблемой национальных меньшинств решаются в комплексе. Во-первых, вышеперечисленным областям предоставлены особые формы автономии, отличные от других итальянских областей. В Статуте Валле д’Аосты закреплен франко-итальянский языковой паритет, за исключением судебных актов, составляющихся на итальянском языке. Кроме того, преференции касаются также образовательной и культурной сфер. Похожий Статут принят во Фриули-Венеции Джулии.
В отличие от двух упомянутых выше статутов, правовой акт Трентино-Альто Адидже более “продвинут” с этнической точки зрения: немецкий язык, наряду с итальянским, используется в официальном делопроизводстве, в государственных и областных учреждениях и в судопроизводстве. Немецкому населению выделяются “национальные квоты” в различных органах власти. В области применяется принцип “национального” представительства: председатель регионального совета и его заместитель должны принадлежать к разным этносам, допускается возможность голосования по языковым группам, в случае, если выносимый законопроект затрагивает интересы той или иной национальности.
Во-вторых, существует система внешних договоров со странами, где проживает этническое большинство, входящее в Италии в категорию “национальное меньшинство”. Например, в 1954 году заключен итало-югославский, а в 1946 году итало-австрийский договоры, регламентирующие защиту национальных меньшинств и накладывающие на договаривающиеся стороны конкретные обязательства в данной области.
Рассмотренные выше формы этнического местного самоуправления являются лишь небольшой частью его многообразных видов, распространенных в мире. Главным образом “этнический фактор” в МСУ обязывает страны использовать этот вид самоуправления исключительно для национальных меньшинств, а также коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни.
Россия и местное национально-территориальное самоуправление
Законодательно на федеральном уровне национально-территориальные отношения не отрегулированы. Единственным правовым документом в этой области был Закон СССР “О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР”, принятый 26 апреля 1990 года. Попытки “выправить” положение предпринимались в период работы Государственной Думы 1-го созыва (1993-1995 гг.). Так, рабочей группой Министерства по делам национальностей и региональной политике Российской Федерации был разработан проект закона “О местных национально-территориальных сообществах (О национальных районах, уездах, волостях, поселках, сельских поселениях)”. Разработчики считали, что данный правовой документ тесно взаимосвязан с законодательством о местном самоуправлении, так как “Местное национально-территориальное сообщество (район, волость, уезд, поселок, сельское поселение) — это единица местного самоуправления, создаваемая в целях сохранения этно-культурной, языковой самобытности, среды обитания, компактно проживающих малочисленных коренных (аборигенных) народов, национальных меньшинств и групп, обеспечения прав и удовлетворения их духовных запросов и интересов, возрождения традиционных промыслов и ремесел, гарантирования местного самоуправления с учетом национальной специфики” (Ст. 1). Несмотря на то, что в проекте не поясняются термины “национальные меньшинства”, “национальные группы”, “граждане, принадлежащие к малочисленным коренным (аборигенным) народам”, совершенно ясно, что данный документ был призван защищать специфические этногрупповые права определенной части населения. При этом, МНТС могло создаваться “гражданами, принадлежащими к малочисленным коренным (аборигенным) народам, не имеющим национально-государственных образований, либо к малочисленным коренным (аборигенным) народам, имеющим национальную автономию, но проживающим за ее пределами; национальными меньшинствами, не имеющими в Российской Федерации и за ее пределами национально-государственных и национально-территориальных образований, если они составляют большинство на данной территории; компактно проживающими национальными группами” (Ст. 8). В данном случае совершенно непонятно, могли ли представители русского этноса требовать создания МНТС на тех территориях, где они проживают компактно? Законопроект, без сомнения, носил конфликтогенный характер, поэтому даже не выносился на рассмотрение в нижнюю палату российского парламента.
Следующим проектом закона был документ, разработанный рабочей группой под руководством Т.А. Васильевой и внесенный на рассмотрение депутатами В.Н. Кожемякиным и В.И. Гаюльским “Об общих принципах местного самоуправления в районах компактного расселения национальных меньшинств и коренных народов”. Данный проект подробно разобран А. Осиповым в статье “Особенности законодательного регулирования местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных меньшинств и народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни”, поэтому мы не будем останавливаться на его анализе. Заметим только, что он, во-первых, во многом дублирует другой упомянутый выше законопроект, во-вторых, также является документом, защищающим коллективные права одного этнического сообщества, в-третьих, представляет собой правовой акт, в котором заложены противоречия, способные привести к этническому конфликту. “В частности, на Северном Кавказе, то есть в регионе, который не отличается стабильностью и где каждый считает, что сосед живет незаконным образом на его исконной территории, появление такого закона, естественно, не может не привести к весьма тяжелым последствиям. Уже сама инициатива провозглашения МНТС способна вызвать острую реакцию и тех, кто должен остаться этническим меньшинством в планируемом образовании, и соседствующего населения, и республиканских властей. Отдельные положения проекта позволяют использовать МНТС в качестве инструмента “мягкой этнической чистки” (право МНТС определять перечень должностей, для занятия которых требуется знание языка национальных меньшинств), МНТС может применяться как средство политической борьбы и т.д.”.
Апелляция к этнической модели местного самоуправления, национально-культурному развитию народов России неизбежно выводит на необходимость правового регулирования этнических групп, относящихся к национальным меньшинствам. Несмотря на то, что в июне 1998 года органы государственной власти России ратифицировали рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, а несколько раньше (21 октября 1994 года), совместно с другими странами-членами СНГ, подписали Конвенцию об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в которой подчеркивается: “договаривающиеся стороны будут содействовать процессу кодификации прав национальных меньшинств на двустороннем, региональном и универсальном уровнях”, федеральное законодательство по данному вопросу отсутствует. Вместе с тем, 20 мая 1998 года на заседание Государственной Думы Российской Федерации был представлен законопроект “О национальных меньшинствах в Российской Федерации”, отклоненный большинством депутатов.
Проект по содержанию фактически дублировал федеральный закон “О национально-культурной автономии”, и те права, которые предлагалось законодательно признать за национальными меньшинствами, были уже признаны за НКА в действующем законе. Действительно, совершенно непонятно, зачем в статье 5 проекта закона упоминалось право национального меньшинства на создание национально-культурной автономии, если в федеральном законе “О национально-культурной автономии” признавалось, что “национально-культурная автономия в Российской Федерации /…/ — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры”. В то же время, кроме экстерриториального самоуправления для представителей национальных меньшинств, проживающих компактно, предусматривалось право на “местное самоуправление, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций”.
Введение в действие подобного законодательного акта в том виде, что был представлен депутатам Государственной Думы, вызывает большие сомнения. В первую очередь потому, что законодательство о национальных меньшинствах распространяется на граждан, не принадлежащих к “титульным” этносам и коренным малочисленным народам. Из текста законопроекта совершенно не ясно, зачем понадобилось создавать особую привилегированную категорию “национальное меньшинство”, поскольку потенциальные представители этой группы и так имеют равную с другими этническими общностями сумму прав, закрепленных в федеральном законе “О национально-культурной автономии”. Во-вторых, законопроект “пестрит” неточностями и парадоксами. Например, чтобы стать национальным меньшинством, достаточно группе граждан “самоопределиться” и “объявить себя таковым”. После этого представители появившегося национального меньшинства вправе требовать для себя государственные должности, “получение финансовой и иной материальной помощи, необходимой для решения вопросов социально-экономического и культурного развития” и т.д.
Наконец, последняя проблема, относящаяся к МНТС, связана с правовым регулированием “коренных народов”. Данному вопросу посвящен целый пакет законопроектов, находящихся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации. Согласно этим документам коренными малочисленными народами называются “народы, проживающие в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, традиционное хозяйствование и промыслы, осознающие себя самостоятельными этническими общностями и насчитывающие в России менее 50 тысяч человек”.
Для данной категории этнических образований допускается создание территориального общественного самоуправления и общин, союзов (ассоциаций) общин. Община представляет собой “некоммерческое общественное, добровольное, самоуправляемое объединение лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам Севера, объединенных по кровнородственному (семья, род) и/или территориально-соседскому принципам, создаваемая в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования, традиционных промыслов и культуры”. Общины также делятся по производственному признаку и бывают оленеводческими и промысловыми. Высшим органом управления общины является общее собрание (сход) всех ее членов, в компетенцию которого входит:
• избрание председателя и совета общины;
• принятие новых членов;
• исключение из общины;
• принятие устава общины;
• распределение земель традиционного природопользования;
• дача согласия на отчуждение и промышленное освоение земель традиционного природопользования общины;
• установление сроков промыслов;
• избрание ревизионной комиссии;
• принятие решения о самороспуске;
• утверждение решений председателя и совета общины;
• утверждение отчетов о хозяйственной деятельности общины по заключению ревизионной комиссии.
Данные законопроекты еще не приобрели официального статуса, однако, в отличие от проекта “О национальных меньшинствах в Российской Федерации”, они уже прошли первое чтение и, возможно, в течение 1999 года станут федеральными законами.
Несмотря на правовую неотрегулированность на федеральном уровне вопросов, связанных с МНТС, региональные власти, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов, принимают собственные нормативные акты, стремясь заполнить “вакуум”. Так, в Республике Бурятия в целях поддержки малочисленных народов принят целый пакет документов по созданию национально-административных единиц. 24 октября 1991 года Верховный Совет Республики Бурятия принял Закон “О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР”, который определял статус национального эвенкийского сельского (поселкового) Совета и определял сферу его компетенции, в том числе:
• осуществление “мероприятий по экономическому возрождению традиционных видов трудовой деятельности – оленеводства, охоты, зверобойного промысла, рыболовства и народного национального промысла”, обеспечивая “полную занятость трудоспособного населения, отдавая приоритет трудоустройству в традиционных отраслях хозяйствования эвенкийского населения”;
• осуществление “мероприятий по возрождению и развитию национальной культуры, родного языка, традиций, обычаев, обрядов эвенкийского народа”;
• регулирование социальных вопросов, связанных “с обеспечением нормальных условий жизни и труда, распределением жилищного фонда, своевременной поставкой централизованных фондов на продукты питания, промышленные товары, орудия охоты и лова рыбы, а также других материалов и оборудования производственного и непроизводственного назначения”;
• решение всех вопросов местного значения и обсуждение вопросов районного и республиканского значения, представляя в вышестоящие органы свои предложения по ним.
В ходе реализации закона в Бурятии на территории Баунтовского, Курумканского и Северобайкальского районов было образовано 8 национальных сельских Советов. Позднее, Баунтовский район был преобразован в национальный эвенкийский район. Затем Президиум Верховного Совета Бурятии издал указ об образовании в Окинском районе еще одного национального сельского Совета – сойитского.
Для всех этих территориальных образований существуют определенные льготы: меньший, нежели в других местах, подоходный налог, освобождение от армейской службы, предоставление права внеконкурсного зачисления в ВУЗы. Кроме того, создан специальный эвенкийский округ для представительства в Народном Хурале, куда вошли все эвенки Бурятии.
В Приморском крае решением Постоянной комиссии по делам Советов, развитию местного самоуправления и национальным вопросам Краевого Совета народных депутатов от 20 ноября 1990 года Удэгейский и Краснояровский Советы народных депутатов получили статус “национальных” “с закреплением соответствующих территорий жизнеобеспечения малочисленных народностей”. По данным авторского коллектива отчета “Положение о территории традиционного природопользования малочисленных народов и режиме лесопользования в верхней и нижней частях бассейна р. Бикин” по состоянию на 1 января 1992 года в национальных селах Красный Яр и Олон Пожарского района проживало 666 человек, из них 108 аборигенных семей, численностью 404 человека.
В Якутии действует республиканский закон “О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера”, принятый 23 декабря 1992 года (подобный нормативный акт существует также в Корякском автономном округе). Закон предполагает создание общины как самобытной формы “ведения природопользования и хозяйствования с ее передвижным и кочевым характером” и “обеспечивает защиту гражданских, экономических, политических, социально-культурных прав и свобод ее членов, сохраняет территории традиционного расселения с ее природными ресурсами”. При этом кочевая родовая община создается “для возрождения, сохранения и развития уклада жизни, культуры, языка малочисленных народов Севера”. Высшим органом общины, как и в проекте федерального закона “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”, является общее собрание общины, но в региональном варианте вводится возрастной ценз. Общее собрание имеет право:
• избирать совет общины, ее главу и ревизионную комиссию;
• принимать и изменять устав общины и символику; решать вопрос о приеме новых членов и, соответственно, исключать из ее состава; утверждать и отменять решения главы общины; принимать работников по контракту; заключать внешнеэкономические договоры;
• принимать решения о распределении родовых, племенных, семейных и индивидуальных угодий, об изменении внутренних границ;
• утверждать отчеты главы общины.
В отличие от вышеприведенных региональных актов, 16 декабря 1995 года российское правительство приняло постановление № 1237 “О реализации региональной программы обустройства национальных сел – мест компактного проживания малочисленных народов Севера Чукотского автономного округа на 1996 год и ближайшую перспективу”. Этот документ стоит несколько особняком от других нормативных актов, поскольку решение о развитии национальных образований (в данном случае, национальных сел) принималось на федеральном уровне. Оно предусматривает ежегодно (в течение 1996-1999 гг.) Комитету Российской Федерации по рыболовству выделять администрации Чукотского автономного округа квоты на вылов до 100 тыс. тонн рыбы и морепродуктов с последующей реализацией на внешнем и внутренним рынках. Средства, полученные от реализации “даров моря”, предлагалось использовать на финансирование обустройства национальных сел.
Оригинальным можно считать закон Республики Карелия “О правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Советов в Республике Карелия” от 22 ноября 1991 года. Сфера его действия распространяется на развитие коренных малочисленных народов, причем, к этой группе законодатели причислили и представителей “титульного” этноса – карел, хотя даже по численности (78928 чел.) карелы не попадают под понятие “коренные малочисленные народы”.
Как видно из закона, национальные образования делятся на: национальные районные, национальные поселковые и сельские Советы, имеющие следующие полномочия:
8.1. Способствуют возвращению на территорию Совета лиц из числа коренного населения из других районов страны и устанавливают для них, кроме льгот, предусмотренных действующим законодательством, дополнительные льготы из собственных фондов.
8.2. Имеют право в деятельности местных органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, связанных с обслуживанием населения, наряду с русским языком, использовать языки народов, в интересах которых создаются национальные районные, поселковые и сельские Советы и обращаться на этих языках в органы государственной власти и управления Республики Карелия.
8.3. Имеют право определять перечень должностных лиц местных органов власти и управления, населенных пунктов, объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, наименования которых могут обозначаться на языках, принятых в делопроизводстве национальных районов, сельских и поселковых Советов.
8.4. Имеют право для сохранения национальных архитектурных традиций согласовывать проекты планировки и застройки населенных мест” и т.д.
Таким образом, предполагалось законодательно ввести этнические квоты и преференции, в первую очередь, финно-угорскому (включая “титульных” карелов) населению республики, несмотря на формальное равенство прав граждан, декларированное в статье 6 закона.
В Челябинской области, где имеются места компактного проживания татар (6,21 % области) и башкир (4,45 %), существуют надтерриториальные единицы – ассоциации муниципальных образований. Башкиры и татары объединены, в основном, в Северную ассоциацию, созданную по территориальному признаку. Законодательно процесс создания ассоциаций не отрегулирован – инициатива их образования принадлежит исключительно главам администраций районов и городов, однако эти структуры становятся влиятельной силой, лоббирующей интересы региона. Несмотря на то, что ассоциации создаются в Челябинской области не по национальному признаку, Северная ассоциация, в которой доля татаро-башкирского населения велика, возможно, со временем превратится в национально-территориальную единицу со своим особым статусом и органами местного самоуправления.
Кировская область представляет собой моноэтничный субъект Российской Федерации (90,4 % — русские). В то же время в ней сложились немногочисленные колонии граждан, выходцев из Вьетнама, Китая и Монголии. В отличие от представителей двух других этосов, большинство вьетнамцев проживает в Кирове более 10 лет, частично ассимилировавшись. Примерно 50 % из них имеют вид на жительство в России, а 5 % уже получили российское гражданство. Вьетнамцы, проживающие в Кирове, не только не стремятся покинуть город, но даже приглашают сюда своих родственников и знакомых. Китайская колония сформирована преимущественно выходцами из провинции Цзилинь и Хейлунцзянь к 1992 года, как и у монгольских граждан. Однако официально регистрации эти колонии-общины еще не прошли.
Кроме русских (85,64 %), в Саратовской области проживают также казахи (2,74 %), татары (1,97 %), мордва (0,87 %), чуваши (0,77 %), немцы (0,64 %) и другие. Все вышеперечисленные народы расселены как компактно, так и дисперсно. Опыт национального самоуправления имели татары и немцы Поволжья. Так, для татар он связан с высокой ролью мусульманского духовенства и шариатских законов. Немцы Поволжья имели собственную автономную республику, в которой самоуправление строилось по кантонному принципу с преобладанием немецкого представительства.
Имевшая универсальный характер в конце 80-х – начале 90-х годов вспышка активности этнонациональных движений, многие из которых в своих программных документах включали вопрос о необходимости создания собственных национально-территориальных автономий, в настоящее время находится в состоянии стагнации. Усилиями немецких организаций “Видергебурт” и “Хаймат” в области появились несколько поселений для желающих переселиться сюда немцев. Вместе с тем, эти компактные образования не обладают какими-либо специфическими формами местного самоуправления.
Российское казачество
В настоящей статье мы не ставили целью всесторонне описать и проанализировать процессы, происходящие в казачьем движении на современном этапе. Пожалуй, подъем казачьего движения по всей России заставил федеральные органы государственной власти предпринять многочисленные попытки ввести этот процесс в правовые рамки. В середине 1996 года группой депутатов Государственной Думы был подготовлен проект закона “О казачестве”, принятый затем нижней палатой парламента, но отклоненный Советом Федерации России. По этому закону казачество определялось как “исторически сложившаяся общность граждан, имеющих определенные территории проживания, самобытные традиции культуры, традиционный хозяйственный уклад и взаимоотношения с государством” (Ст. 1). Казак не мыслился как отдельный индивидуум – он должен обязательно являться членом казачьей общины, представляющей собой “территориальное объединение казаков, образуемое на территории их проживания в целях организации казачьего самоуправления, сохранения и развития традиционных для казачества быта, хозяйственного уклада, форм землевладения и землепользования, самобытных традиций культуры, а также в целях защиты прав и законных интересов казачества” (Ст. 1). Представительным органом казачьей общины являлся казачий круг, а руководство общиной находится в руках атамана.
Данный законопроект вызвал негативную реакцию со стороны многих общественных деятелей, в том числе региональных. Действительно, он, во-первых, противоречит принципу равноправия всех граждан России, ведь “каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации”.
Заложенное в статье 22 проекта положение о возможной передаче органам казачьего самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления имеет конфликтогенный характер, поскольку ряд других статей этого документа позволяют создать мощное казачье лобби, как на местном, так и на федеральном уровнях. В связи с тем, что законодательство о казачестве отсутствует, его деятельность регулируется указами президента Российской Федерации.
Казачьи организации распространены по всей территории России. Например, в Ростовской области не менее четверти населения (а на севере до 80 %) относит себя к казакам. В Уставе области проблемам казачества посвящена 4 глава. Исходя из 24 статьи того же правового акта: “Граждане, относящие себя к потомкам донских казаков и выразивших желание совместно восстанавливать казачьи формы хозяйствования, культуры, быта /…/ могут объединяться в хуторские и станичные общества… Станичные (хуторские) казачьи общества являются одной из форм территориального общественного самоуправления”. Казачьи общества в области пытаются воссоздать всю вертикаль традиционного самоуправления. Пока же казачьи круги существуют только в рамках ТОСов.
Начиная с осени 1995 года в Кировской области активно проводится работа в местах компактного проживания казаков по созданию хуторских, станичных и городских казачьих обществ с целью внесения их в государственный реестр. Эта работа проводилась в Кирове – станица Вятская, Лянгасове – хутор Лянгасово, районе Нововятский – хутор Нововятский, Коминтерне – хутор Долгушино, Московском тракте – хутор Московский, Утмановском сельсовете (Подосиновский район) – станица Северюковская.
В Рязани также делаются попытки создания казачьего самоуправления. Интересы казаков лоббируют, в первую очередь, две организации: Рязанский региональный союз казаков и Рязанский областной отдел Центрального казачьего войска. Несмотря на отсутствие регионального законодательства, в ряде сел Шацкого района (местах компактного поселения рязанских казаков) делаются попытки реанимировать традиционное казачье самоуправление, в Рязанском и Рыбновском районах им выделяются сельскохозяйственные угодья. В настоящее время в области дебатируется вопрос о создании рязанского областного реестра казаков.
Развитие экстерриториальной автономии в России
Национально-культурная автономия (НКА) лишь в самые последние годы получила полную реабилитацию в России и постепенно стала занимать свое место в нише национальной политики и местного самоуправления. История НКА не слишком велика – она насчитывает около века. Идея национально-культурной автономии была сформулирована австромарксистами и получила также названия персональная (личная), экстерриториальная и культурная. Авторы концепции – О. Бауэр и Р. Шпрингер подчеркивали, что автономия для национальностей должна быть экстерриториальной, поскольку “территориальный принцип никогда не допускает компромисса и равноправия: он несет с собой лишь борьбу и угнетение, так как сущность его есть господство”. Однако австрийские марксисты полностью не отрицали территориального принципа – они отметили то обстоятельство, что государство совершенно неотделимо от определенной территории, следует лишь “персонифицировать” нацию. Этническая общность, по их мнению, конструируется как исключительно личный персональный союз, обладающий коллективным юридическим статусом.
О. Бауэр и Р. Шпрингер полагали, что население конкретной территории должно объединяться в общности, организованные по этническому признаку. Причем, главным критерием принадлежности человека к определенному этносу является его личное волеизъявление. В этнически смешанных территориальных округах граждане заявляют о своей национальной принадлежности и делятся на национальные (персональные) группы. Эти группы (общины) образуют национальные округа, которые, в свою очередь, объединены в национальный союз. Управление делами национальностей ведется и на местном и на общегосударственном уровнях. При этом параллельно функционируют органы государственной власти. Деятельность экстерриториальных культурно-национальных автономий осуществляется на основе самофинансирования, государство же только оказывает правовую поддержку.
Сформулированная О. Бауэром и Р. Шпрингером классическая теория национально-культурной автономии получила широкий мировой резонанс, не обойдя и Россию. После февральской революции 1917 года, когда шло становление новой государственности, в стране делались неоднократные попытки перенесения теории на практическую почву. Например, в мае 1917 года на мусульманском съезде была провозглашена культурно-национальная автономия мусульман внутренней России и Сибири, концептуально доработанная в июле того же года. Предполагалось создать местные национальные советы (мили шуро) как низшие органы автономии; высшим законодательным органом объявлялся национальный совет — мили меджлис, а высшим исполнительным — Центральное национальное управление. Культурно-национальная автономия рассматривалась как реальный способ объединения всех мусульман с целью обеспечения их культурных и религиозных потребностей, не нарушающий территориальную целостность России.
После образования в ноябре 1917 года Украинской Народной Республики Центральная Рада в III Универсале провозгласила национально-персональную автономию для русского, еврейского и польского национальных меньшинств. 9 января 1918 года был принят закон, предоставляющий право на экстерриториальную автономию трем вышеупомянутым этническим сообществам. Другим этническим образованиям это право предоставлялось лишь при условии подачи Сенату специального заявления о принадлежности к данной национальности (не менее 10 тысяч граждан без различия пола и вероисповедания). Это был первый в мировой практике закон об экстерриториальной (национально-культурной) автономии, имеющий статус конституционного, так как он включил персональную автономию в общие конституционно-правовые рамки Украины. Однако он отличался от классического варианта тем, что касался лишь “нетитульного” населения, и поэтому этой автономией не могли воспользоваться украинцы.
Закон Российской Федерации “О национально-культурной автономии”, вступивший в силу в июне 1996 года, дал “второе дыхание” концепции О. Бауэра и Р. Шпрингера. Согласно закону, НКА основывалась на принципах: “свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности; самоорганизации и самоуправления; многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой; уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей; законности”. Вместе с тем, одновременно с введением закона о НКА продолжали существовать национально-территориальные образования, что, следовательно, полностью перечеркивало основополагающие принципы авторов классической концепции. В законе предполагается деление НКА на местные (городские, районные, поселковые, сельские), региональные и федеральные автономии. Кроме того, учреждался Консультативный Совет по делам национально-культурных автономий при правительстве Российской Федерации (утвержден Постановлением правительства РФ № 1517 от 18 января 1996 года).
Практическая реализация закона о НКА происходит в России крайне медленно. За редким исключением, можно вывести общий алгоритм практически во всех субъектах Российской Федерации: своего законодательства по данному вопросу в регионе не существует, НКА трансформируется из бывших национально-культурных центров и национально-культурных обществ (при этом, наиболее активны представители немецкого, татарского и еврейского этносов, сумевшие реализовать свое право на национально-культурную автономию). Основная сфера деятельности НКА — национально-культурная и образовательная.
Например, в Саратовской области представители немецкой автономии большую часть усилий тратят на помощь немцам, прибывшим на постоянное место жительства в Саратовскую область: создаются классы с углубленным преподаванием немецкого языка, центры развития национальной культуры и ремесел; издается газета “Волгацайтунг”; на саратовском телевидении выходит передача на немецком языке. Так же, при участии активистов немецкого движения был открыт “Волжский немецкий банк”.
Национально-культурная автономия татар, в первую очередь, занимается просветительскими проблемами: открыт ряд культурных центров, мусульманская гимназия, издается газета “Мусульманский вестник”, организуется проведение мусульманских праздников, планируется открытие медресе.
В отличие от других автономий, еврейская НКА Саратовской области не имеет собственного учебного заведения — функционирует лишь воскресная школа, в которой основное внимание сосредоточено на подготовке местных евреев к выезду в Израиль.
При участии автономий принята Программа социального и национально-культурного развития народов Саратовской области на 1998-2001 годы.
В ходе реализации закона о НКА в Тверской области созданы две национально-культурные автономии: Тверская региональная национально-культурная автономия тверских карел и Тверская городская национально-культурная автономия азербайджанцев “Азка-Тверь”. Автономия карел, развившаяся из Общества культуры имеет влияние в Твери и Лихославском, Спировском, Максатихинском и Рамешковском районах — местах компактного проживания этого этнического сообщества. Этому также способствует финансовая поддержка финских организаций дальнего зарубежья, в том числе из города-побратима Твери — Хамяелинна.
В субъектах федерации, имеющих национально-территориальный статус, положение в данной области несколько лучше. Например, в Республике Башкортостан и Республике Коми приняты свои варианты законов о НКА (В Башкирии он называется “О национально-культурных объединениях граждан в Республике Башкортостан). В Республике Татарстан в Ассоциацию национально-культурных обществ (НКО) входят 22 обществ и фондов, занимающихся культурно-просветительскими и образовательными проблемами. В 1997-98 учебном году обучение на татарском языке велось в 921 школе (393606 учащихся, на чувашском — в 73 (4455 учащихся), удмуртском — в 25 школах (1203 учащихся), на марийском луговом — в 6 школах (475 учащихся), на мордовском эрзя — в 2 школах (76 учащихся).
* * *
Созданные в Российской Федерации структуры этнического самоуправления преследуют цель обеспечить права национальных меньшинств, казачества и коренных малочисленных народов. Сложилось две формы такого вида самоуправления – территориальное (МНТС) и экстерриториальное (НКА). На федеральном уровне законодательство по данному вопросу, за исключением Закона “О национально-культурной автономии”, отсутствует, поэтому субъекты Российской Федерации сами пытаются регулировать отношения в этой области. Однако практическая реализация как региональных правовых актов так и закона РФ все еще находится в зачаточном состоянии.
 


Отправить комментарий

Содержимое этого поля является приватным и не будет отображаться публично.
CAPTCHA
Этот вопрос задается для того, чтобы выяснить, являетесь ли Вы человеком или представляете из себя автоматическую спам-рассылку.
14 + 0 =
Решите эту простую математическую задачу и введите результат. Например, для 1+3, введите 4.

Записи на схожие темы

Балашиха – Мастер: Ваш надежный помощник в ремонте бытовой техники

... сервис пользуется большой популярностью среди местных жителей, благодаря высокой профессиональности мастеров ...

Стенограмма пленарного заседания думы РФ рассматривающего закон "О казачестве"

... этом казачестве, - не было этничности. И концепция закона, основанная на ... -нибудь когда-нибудь занимался проблемами местного самоуправления в связи с казачеством, тот ... в том числе и специфика местного самоуправления, и специфика землепользования казачьего, и ...

Начальника военного стройуправления приговорили к 13 годам тюрьмы

... на госслужбе и в органах местного самоуправления сроком на 4 года и ...

Портал Накануне.RU написал о казаках - участниках Казачьего Дозора в ЮГРЕ

... законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению думы автономного округа Владимир Семенов ...

Кто будет кормить школьников Казани?

... формы собственности МУПа, обеспечивавшего питанием местные школы, детские сады и больницы ... , продажа комбината уменьшит влияние органов местного самоуправления на его бизнес-процессы, повысит ...

Интернет-портал "Накануне.ру" о казаках в Югре, участниках Казачьего Дозора и патриотическом воспитании молодежи

... законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению думы автономного округа Владимир Семенов ...